ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ПРАВО В УКРАИНЕ

Современное экологическое право в Украине основывается на законодательных и других регулятивных актах, которые имеют двоякий характер: с одной стороны, почти по сей день в Украине действуют нормы и стандарты, принятые еще в СССР, с другой - активно нарабатывается и создается национальное экологическое законодательство. Что касается первого, то следует отметить, что потребность использования таких норм обусловлена тем, что стоило заполнять правовой "вакуум", образовавшийся в Украине после ее выхода из состава СССР - до принятия соответствующих собственных законов. Поэтому определяющими являются тенденции второго вида, связанные с созданием Украинской экологического права, которое обеспечило бы надлежащую юридическую основу для охраны окружающей среды.

Однако экологическая культура формирует для нас общий вектор: мышления и мышления - с одной стороны, а с другой - жизнь и деяния. Действительно, та ситуация, которая сейчас сложилась в связях человека и окружающей среды, имеет универсальное, жизненное значение для всего человечества. Экологическая культура существует с тех пор, как возникло человечество. Другое дело - в каких формах и ипостасях, с какими результатами и последствиями. Подобно образцов культуры, например, массовой, авангардной, элитарной, тоталитарной и многих других, экологическая культура многомерная и неоднозначна. И, пожалуй, не стоит надеяться, что человечество выберет какую-то одну ее модель, хотя бы потому, что оно остается разделенным на этносы, государства, классы, партии, конфессии и еще много других сообществ, которые вряд ли дойдет когда-нибудь во всем совместной языка.

История становления и характерные признаки природоохранного законодательства и права в Украине

Украина, как и любой другой стране, присущие природоохранные традиции. Начала национального природоохранного законодательства достигают еще времен Киевской Руси. В своде законов княжеского государства "Русской правде" содержалось немало регламентаций, касающихся времен и сроков охоты на тех или других пушных зверей; запрет вылавливать некоторые породы рыб во время нереста; предостережения относительно сохранения и использования природно адекватных средств земледелия, бортничества, пивоварения и других промыслов и ремесел. Тогда же предвидели и некоторые наказания, преимущественно денежные, за нарушение требований "Русской правды". Например, за убийство журавля и человека часто употребляли одинаковые меры наказания. В княжеские времена фактически было заложено и начала формирования заповедных территорий - так называемых охотничьих угодий, на которых лишь иногда разрешалось охоты и ловли.

В казацко-гетманской сутки источниками Украинский природоохранного законодательства были: обычное право и повседневные традиции; традиционное законодательство княжеской и литовско-русской суток; Магдебургское право; законотворческая деятельность национального государства, которая олицетворяется, прежде всего, в гетманских универсалах. В связи со своеобразным положением тогдашней Украины на национальное законодательство наслаивались, иногда почти полностью поглощая его целиком или в отдельных компонентах, юридические требования соседних государств - Польши, России, Австрии и др. Исчерпывающую характеристику природоохранных основ дает синтетическое "Собрание Украинский прав" 1807 В разделах "О цене вещи", "О недозволенные действия", например, подробно прослежены многочисленные ситуации, когда человек взаимодействует с природой, - рыболовство, повреждения соколиных гнезд, вылов бобров , уничтожение роя пчел или дерева, охота на зайцев и т. В них регламентировано стоимость и наказание соответствующих поступков, определены имущественные и территориальные основы природопользования. К проблемам, связанным с охотой и рыболовством, обращаются и в последних главах книги. Достаточно дельные слова в заключении "Собрание": "В Украине чужой лес рубить вообще запрещают". Итак, тогдашнее право значительно отличалось от советского, при котором "чужое" (т.е. общее) уничтожал каждый, кто только не ленился.

Природоохранное движение в современном понимании начинался в Украине еще до Первой мировой войны, когда начали появляться различные организации, общества и приниматься некоторые указы и постановления отдельных департаментов и министерств, регламентирующих использование тех или иных ресурсов. В то же время возникают первые украинские заповедники, в том числе всемирно известный "Аскания-Нова". В связи с Первой мировой войной и социальными потрясениями в империи существенно затормозилась природоохранная работа в Украине, нанеся окружающей среде немало убытков и разрушения. Характерными для того времени, как вспоминает профессор-зоолог М. Шарлемань, были такие случаи, как разрушение в конце 1917 г. ". Солдатами-большевиками" зоопарка "Пилявин". В нем, замечает очевидец тех событий, "кроме большого количества других зверей, было застрелен 35 зубров и бизонов". Поэтому все приходилось начинать сначала.

В украинском государстве во времена гетманства Павла Скоропадского было создано Министерство земледелия, при нем - отдельный Отдел по охране памятников природы, а также Комиссию из ученых и деятелей по этому делу. В Киеве 1918 существовал также частный "Краевой природоохранный комитет" (председатель - профессор П.А. Тутковский) в Харькове функционировало Общество любителей природы (председатель - профессор В.Л. Талиев) в Одессе - Союз обществ природоохранного направления (председатель - профессор Г.И. Танфильев). В Полтаве был учрежден Комитет охраны природы и старины. Секция

(комитет) охраны природы сохранилась в Народном комиссариате земледелия и после поражения Украинской Народной Республики.

Однако в первые годы советской власти успехи, связанные с охраной природы, были достаточно заметными. Особую роль сыграло постановление Всеукраинского центрального исполнительного комитета и Совета народных комиссаров УССР "Об утверждении положения о памятниках культуры и природы". Кстати, согласно этому документу всеми памятниками природы в Украине мало ведать Управление учреждениями Народного комиссариата просвещения, в состав которого входил Украинский комитет охраны памятников природы. Правда, уже тогда наметилась разноведомственных подчиненность разных заповедников. Например, заповедник Днепровской поймы "Конча-Заспа" (250 десятин) был на бюджете Народного комиссариата иностранных дел, а "Сад II Интернационала" (бывшая "Софиевка", как отмечалось в тогдашних документах) принадлежал Уманском сельскохозяйственном техникуме.

В советское время Украина полностью потеряла возможность влиять на формирование природоохранного законодательства, поскольку исключительные полномочия имел только СССР, в частности, его высшие партийные органы и органы хозяйствования. То есть, экологическое право полностью формировалось за пределами этнической Украины, а к ней законы поступали для непосредственного выполнения. Чего стоило союзное законодательство, свидетельствует постановление Совета министров СССР 1951, по которой, по сути, ликвидировали систему заповедников страны: из 130 имеющихся прекратили деятельность 88, а общая площадь их уменьшилась более 10 раз. Лишь в начале 80-х годов XX в. удалось достичь довоенного, также крайне неудовлетворительного, объема заповедников.

Главные принципы экологического права в СССР определялись не законами, а "государственной целесообразностью". Поэтому сложилась такая ситуация, что вместе с юридически закрепленными нормами относительно окружающей среды действовали постановления и распоряжения ЦК КПСС, приравнивались к закону. То есть сформировалась система юридического двоевластие, когда воля бюрократической машины преобладала формально закреплены юридические законы. В такой правовой системе возникли благоприятные условия для бесконтрольного грабежа природных ресурсов, безжалостного уничтожения флоры и фауны, хищнического разграбления полезных ископаемых, бесконтрольного загрязнения воды, воздуха, почвы и т. Поэтому на момент распада СССР в Украине была очень неблагоприятная экологическая ситуация, исправлению которого не способствовала и не могла способствовать только формально существующая система экологического права.

Если говорить об экологическом право в СССР с формальной точки зрения, то следует отметить, что в нем было большое количество законов, актов и постановлений природно регулирующего сорта. Так, еще в 1950 г.. Приняли постановление Совета министров СССР "Положение о государственной лесной охране СССР", по которой регулировалась служба охраны заповедников. В постановлении Совета министров СССР «О мерах по улучшению охраны здоровья и развития медицинской науки" (1968г.) Определялись направления научных изысканий в области исследования окружающей среды. В этом же году ЦК КПСС и Совет министров СССР приняли постановление "О мерах по повышению эффективности работы научных организаций и ускорению использования в народном хозяйстве достижений науки и техники" и др. Эти постановления создавали своеобразное правовое фон, на котором можно было бы создавать (или хотя говорить) о целостной системе охраны природы.

Этапной было постановление ЦК КПСС и Совета министров СССР «Об усилении охраны природы и улучшения использования природных ресурсов" от 29 декабря 1982 В ней говорилось о необходимости определения научных основ рационального использования природных ресурсов и охраны природы, подчеркивалась необходимость перехода к качественно новых технологических процессов, которые давали бы возможность более рационально использовать природные ресурсы и уменьшать негативное влияние, контроле за использованными материалами и технологиями и состоянием природной среды в целом. Кроме этого постановления, приняли еще ряд законодательных актов: «О порядке разработки и утверждения схем комплексного использования и охраны вод" от 2 июля 1976, "О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшения использования природных ресурсов" от 1 декабря 1978 и др., в которых пытались реализовать комплексный подход к оценке состояния окружающей среды и ее охраны. Тогда же было принято постановление об участии Советского Союза в международных соглашениях в области охраны окружающей среды. Это, в частности, такие Конвенции:

- О водно-болотные угодья, имеющие международное значение (1971);

- О рыболовстве и сохранении живых ресурсов в Балтийском море и проливах (1973);

- О международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (1973);

- О защите морской среды района Балтийского моря (1974);

- Об охране перелетных птиц и среды их обитания (1979) и др.

В общем, как подсчитано (Н. Конищев и др., 1992), с середины 60-х годов XX в. было принято более 70 общегосударственных документов, которые должны регулировать природопользования, однако реализовывались они неудовлетворительно. Известно, например, игнорирование законодательных актов даже по такому уникального объекта России и Бурятии, как озеро Байкал. Действия государства в таком случае были традиционными: или принималась новое постановление - еще "грозная" и с новыми установками, или пересматривались нормы природопользования и загрязнения, которые позволяли скрыть хищническое отношение к окружающей среде. Если вспомнить, что вместе с государством свои стандарты и нормы разрабатывали более 100 организаций различных министерств, и эти стандарты часто брали "с потолка", то в стране царил абсолютный анархизм по сохранению природной среды.

Уже в годы "перестройки" была осуществлена еще одна попытка государственного управления в области охраны природы и использования природных ресурсов. Поэтому резко расширялась компетенция Совета министров СССР по определению стратегии природопользования. Иначе говоря, дело охраны природы передали ее главному "губитель", собственно результата тогдашняя система надеялась достичь не за счет нормальных механизмов, то есть путем законодательной регламентации, а в пределах директивного бюрократического механизма. Разумеется, такая концепция не может придать положительного результата. Регулирования природопользования в Украине, в том числе законодательное, было полностью адекватное (симметричное) соответствующим союзным потребностям, что определялось реальным статусом Украины в тогдашней государству. Стоит только вспомнить некоторые акты и постановления, по которым определялись охрана природы и использования природных ресурсов в УССР и которые (по традиции) принимались общим решением ЦК Компартии Украины и Совета министров УССР:

- "Об усилении охраны природы и улучшения использования природных ресурсов" от 8 мая 1973 p .;

- "О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов" от 23 января 1979 г. .;

- "О первоочередных мерах по улучшению использования водных ресурсов в стране" от 1 марта 1988 p .;


- "Об экологической ситуации в республике и мерах по ее коренному улучшению" февраля 1990

Итак, экологическое законодательство СССР, в составе которого Украина находилась до 1991 p., Не способные должным образом защитить окружающую среду человека. Благоприятные условия для восстановления экологической культуры и создание ее научной правовой основы возникли лишь после вступления государственной независимости. Сейчас в Украине формируется национальная правовая база, регулирующая отношения человека к природной среде. В этот переходный период законодательство имеет смешанный характер, ведь вместе с новыми законами продолжают действовать и некоторые правовые акты, унаследованные от СССР. В то же время украинское экологическое право не может полностью обеспечить защиту природы, поскольку, с одной стороны, во многом оно остается декларативным и не имеет конкретных механизмов решения проблем, а с другой - не в полной мере учитывает достижения и опыт современного международного экологического законодательства. Поэтому развитие демократического, правового государства в Украине значительно зависит от того, насколько эффективной и совершенной будет система законов, обеспечивающих охрану окружающей среды и природных ресурсов в интересах настоящего и будущих поколений.

Можно считать, что сегодня экологическое законодательство Украины прошло путь становления, однако еще не функционирует как дееспособная система нормативно-правового обеспечения экологизации национального пути развития. Проблема дееспособности, обеспечения ее эффективными механизмами выполнения требований действующего законодательства является чрезвычайно острой. Сложные также вопросы постоянного совершенствования действующего законодательства в соответствии с современными потребностями реформирования экономики и реальных условий деятельности субъектов хозяйствования с законодательным закреплением общего принципа "загрязнитель платит", а также гармонизации национального экологического законодательства с европейским.

Экологическое законодательство - это структура, объединяющая экологические юридические нормы разного уровня и разной направленности. Это нормы конституционные, обычные, а также те, которые ориентированы на социальные отношения по поводу охраны различных природных объектов. Экологическое законодательство представляет собой систему, имеет более или менее устойчивый характер. Его реализация вызывает относительно стали правовые отношения * 30.

* 30: {Андрейцев В.И. Экологическое право. - М .: Вентури, 1996. - С.27. }

Системой экологического законодательства считают целостность, состоящая из отдельных законодательных актов, находящихся между собой во взаимодействии. Как правило, экологический закон действует не сам по себе, а во взаимоотношениях и на основании других законов, причем не только экологической направленности. Первоначальным элементом экологического законодательства является его норма, играет базовую роль в системе этого законодательства, поскольку находится на самом низком, фундаментальном уровне системы.

Экологические акты юридического значения имеют разную юридическую силу в зависимости от того, какие государственные органы их приняли или утвердили. Юридическая сила экологических актов обусловлено тем, природный объект государство берет под охрану, то есть сила юридической защиты этого объекта зависит от его экологической ценности, распространенности или, наоборот, заметного исчезновения, следствием чего является занесение того или иного объекта к Красную книгу.

Экологическое право - это система норм и правил, регулирующих отношения в области охраны, использования, воспроизводства всех природных ресурсов, экологической безопасности, охраны окружающей среды, жизни и здоровья людей от негативного воздействия загрязненной окружающей среды.

Особенность экологического права как комплексной отрасли заключается в том, что до него относятся: 1) земельный, 2) водное, 3) лесное, 4) горное, 5) фаунистическое, 6) флористическое, 7) атмосферо- охранное, 8) заповедное законодательства, которые или уже сформировались в отдельные отрасли права (земельное, водное, лесное, горное), или существуют как отрасли законодательства, но процесс их формирования продолжается * 31. Именно в этом выражается комплексный характер экологического права.

* 31: {Там же. - С. 27.}

Экологическое право объединяет правовые нормы, по которым регулируются правоотношения на основе общего предмета правового регулирования. Предмет правового регулирования - отношения в области охраны и использования природных ресурсов, охраны окружающей природной среды в целом, ценных природных объектов и комплексов, экосистем и ландшафтов, климата, жизни и здоровья людей от негативного воздействия загрязненной окружающей среды. Источниками, то есть нормативно-правовыми документами экологического права в Украине, являются:

- Законы Украины;

- Постановления Верховной Рады Украины;

- Указы Президента Украины;

- Постановления Кабинета Министров Украины;

- Нормативные документы Министерства охраны окружающей природной среды Украины и Государственного комитета природных ресурсов Украины (как принятые самостоятельно, так и совместно с другими министерствами и ведомствами)

- Решение местных советов народных депутатов. Экологическое право взаимосвязано с другими отраслями права и может быть реализовано только в таком взаимодействии. В этом проявляется единство как правовой системы в целом, так и экологического права в частности. Например, по нормам лесного права устанавливают порядок заготовки древесины. Плата за использование лесных ресурсов предусмотрена в нормах общей части, которые устанавливают порядок взыскания и нормативы платежей за использование природных ресурсов.

Эколого-правовые нормы: 1) регулируют порядок использования природных ресурсов; 2) регулируют порядок размещения отходов в окружающей природной среде; 3) определяют конкретный перечень экологических правонарушений. Санкции за экологические правонарушения содержатся в административном и уголовном законодательстве. Порядок финансирования природоохранных мероприятий составляет предмет правового регулирования как экологического, так и финансового права. Вопрос стимулирования природоохранной деятельности предприятий и организаций относятся к сфере как экологического, так и хозяйственного права. Правовое регулирование собственности на природные ресурсы одинаково важно для реализации и гражданского права, и экологического права.

Итак, экологическое право - это интегрированная правовая общность (комплексная отрасль права), объединяет совокупность эколого-правовых норм, регулирующих экологические отношения с целью эффективного использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, обеспечения качества окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности, реализации защиты экологических прав человека.

Проблема соотношения между системой экологического права и системой экологического законодательства имеет огромное значение. Экологическое право - отражение прав природы, которых она не может быть лишен в связи с любыми причинами; это ее жизненное право, от которого зависит и благосостояние людей. Экологическим законодательством является совокупность правил, выработанных и принятых соответствующими компетентными органами с соблюдением надлежащей процедуры. Экологическое право отражается в экологическом законодательстве. Однако оно может проявляться и в разных формах общественного сознания: в экологических обычаях, нравах, социальных представлениях о природных объектах как о эстетические ценности и тому подобное.

Если система экологического законодательства - категория юридическая, то система экологического права - категория естественна, как необходимое условие сохранения и здорового развития природы. Проблема соотношения между экологическим законодательством и экологическим правом всегда решаться на научной основе. Речь идет о взаимодействии различных отраслей научного знания - гуманитарного и естественного. Система экологического права - это система объектов природы, развитие общества и уровень нагрузки на природные системы, а система экологического законодательства - развитие юридической мысли в ее соотношении с развитием общества. Последняя система сознательно создается людьми. Системы экологического права и экологического законодательства находятся в постоянном движении, изменяются, ведь развитие общества приводит к увеличению антропогенной нагрузки как на природу в целом, так и на отдельные природные объекты частности.

Основным элементом системы экологического праву считается ее естественное содержание. Таким элементом в системе экологического законодательства является юридическая норма. Экологическое законодательство, как и любое другое, - это структура иерархическая, в которой нормативные акты низшего уровня имеют по содержанию соответствовать нормативным актам более высокого уровня. Нормативные акты высшего уровня отвечают узагальненишим, то есть таким, охватывающих большую территорию.

Правовые принципы закрепляются в законах и других правовых нормах. Например, основные принципы охраны окружающей природной среды изложены в ст. Из Закона Украины "Об охране окружающей природной среды" от 25 июня 1991 p .:

- Приоритетность требований экологической безопасности, обязательность соблюдения экологических стандартов, нормативов и лимитов использования природных ресурсов в процессе осуществления хозяйственной, управленческой и иной деятельности;

- Предохранительный характер мероприятий по охране окружающей природной среды;

- Экологизация материального производства на основе комплексности решений в вопросах охраны окружающей среды, использования и воспроизводства возобновляемых природных ресурсов, широкого внедрения новейших технологий;

- Сохранение пространственной и видового разнообразия и целостности природных объектов и комплексов;

- Обязательность экологической экспертизы;

- Научно обоснованное нормирование воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду;

- Взимание платы за загрязнение окружающей среды и ухудшение качества природных ресурсов, компенсация вреда, причиненного в связи с нарушением законодательства об охране окружающей среды;

- Сочетание мер стимулирования и ответственности в деле охраны окружающей среды;

- Решение проблем охраны окружающей среды на основе межгосударственного сотрудничества.

Принципы экологического права - это отражены в эколого-правовых актах основные юридические принципы, положения, признаки "определяющих направленность отрасли права и в соответствии с которыми осуществляется регулирование экологических отношений, основанных на объективных природных факторов. Даже в условиях развития рыночных отношений государственное управление в сфере экологии должно быть незыблемым. Нужно помнить, что во многом экологические отношения не зависящим от рыночных отношений.

Отдельное место занимает такая особенность, как нормативное закрепление в Украине приоритетности решения экологических задач перед экономическими и другими. Экологические, экономические, социальные и другие задачи взаимосвязаны и взаимозависимы в связи с объективными законами природы, экономическими законами, законами развития общества и тому подобное. Важно учитывать необходимость решения не только текущих, но и перспективных проблем. В итоге решение вопроса сводится к тому, каким интересам отдать предпочтение - экологическим, экономическим, социальным. Эта приоритетность не должна непосредственно противопоставляться другим социально жизненным явлениям, однако она должна предоставляться экологическим проблемам.

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   След >