ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВАНИЯ ОЦЕНКИ РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ, Оценивание: теоретические основания и история развития - Ключевые особенности процесса оценки регулирующего воздействия в РФ
Полная версия

Главная arrow Право arrow Ключевые особенности процесса оценки регулирующего воздействия в РФ

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВАНИЯ ОЦЕНКИ РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ

Оценивание: теоретические основания и история развития

На протяжении долгого времени развитие теории государственного управления было сконцентрировано вокруг управленческих функций государства. Представители корпуса чиновников были единственными акторами процесса выработки и принятия государственных решений. Данное положение было обусловлено необходимостью выстраивания единой структуры исполнительной власти государства и низкой политической культурой общества. С развитием политических институтов и вовлечением все большего числа населения в политический процесс государство столкнулось с необходимостью выработки института оценивания.

Первые признаки данного перехода проявились в 60-х годах XX века. Формирование государства всеобщего благосостояния с его масштабными социальными программами потребовало повышения роли планирования и оценивания в проведении государственной политики. Оценивание в данном случае рассматривается в качестве связующего звена, на котором замыкается отбор информации, необходимый для принятия политических решений и реализации политики в целом Wollman H. Evaluation in Public-sector reform: Toward a 'third wave' of evaluation? H. Wollmunn (ed.). Evaluation in Public Sector Reform, Cheltenham/Northampton: Edgar Elgar, 2003. P. 1 - 11.. Одним из мировых лидеров по внедрению института оценивания стали США Levine R. Program evaluation and policy analysis in Western Nations. Evaluation research in practice. Comparative and International perspectives. 1981. P. 12-27. . Программа построения «Великого общества», провозглашенная президентом Кеннеди, включала в себя наличие крупных аналитических центров, созданных для сбора и анализа информации о состоянии общества. Американское правительство, движимое желанием как можно быстрее преодолеть негативные последствия войны с помощью масштабных социальных преобразований, остро нуждалось в новом механизме управления, который позволит быстро и качественно собирать информацию о проводимых программах. Так, создание системы планирования программного бюджетирования и программы по борьбе с бедностью позволило предложить постоянную легальную финансовую поддержку представителям научного сообщества, готовым проводить процедуру оценивания. Разрабатываемые инициативы включали в себя проведение контроля за их исполнением. В работу аналитиков входили обязанности по отслеживанию того, как проводится та или иная реформа, и на кого и каким образом она воздействует. Данные программы обеспечили трудоустройство нескольким тысячам специалистов в области сбора и обработки информации Haveman. R. H. «Policy Analysis and Evaluation Research After Twenty Years». Policy Studies Journal, 1987, p. 191-218. Масштаб задуманных проектов и отсутствие продуманного четкого плана по их реализации не позволили в полной мере осуществить провозглашенную политику в США на тот момент. Но необходимость создания более реалистичных и продуманных социальных программ только повысила важность проведения оценивания перед их внедрением на постоянной и широкой основе. Данный период в истории развития процедуры оценивания получил название первой волны оценивания Wollman H. Evaluation in Public-sector reform: Toward a 'third wave' of evaluation? H. Wollmunn (ed.). Evaluation in Public Sector Reform, Cheltenham/Northampton: Edgar Elgar, 2003. P. 1 - 11..

Финансовый кризис 70-х годов 20 века стал причиной значительного сокращения расходов многих государств на социальные преобразования. Программа построения общества благосостояния в странах Западной Европы и Северной Америки была пересмотрена в сторону оптимизации затрат и улучшения системы процедур оценивания проводимой политики. Банальная необходимость сократить бюджет вызвала потребность в специалистах, которые могли бы качественно проводить анализ затрат и выгод проводимых государственных программ (англ. cost-benefit analysis). В это же время исследования в области оценивания начинают институционализироваться в качестве самостоятельного направления социальной науки. В 1976 в США был впервые выпущен журнал «Обзор оценивания», который освещал основные тенденции в развитии данного направления научного знания Rossi P. H., Freeman H. E., Lipsey M. W. «Evaluation. A systematic approach. SAGE. 2004, p. 11 . Этот этап под названием вторая волна оценивания имел место не только в США, но также в некоторых странах Западной Европы, в частности в Великобритании и Нидерландах Wollman H. Evaluation in Public-sector reform: Toward a 'third wave' of evaluation? H. Wollmunn (ed.). Evaluation in Public Sector Reform, Cheltenham/Northampton: Edgar Elgar, 2003. P. 1 - 11..

Третья волна оценивания проявилась в переходе от традиционного государственного управления к новому государственному менеджменту. Старая модель уже не могла справиться с все возрастающими издержками управления. Это приводило к значительному снижению эффективности данной системы Тютин Д. В. Эволюция нового государственного управления: логика эффективности, результативности и менеджмента публичных ценностей. Теория и практика общественного развития. № 5. 2014. С 179-181. Исследователи определяют новый государственный менеджмент как концепцию, ориентированную на эффективность и результативность процесса государственного управления во всех его формах - экономической, социальной, организационной Osbome D., Gaebler T. Reinventing Government. How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. N.Y., 1992.. Важное отличие данной концепции заключается в том, что теперь граждане выступают в качестве клиентов в процессе взаимодействия с государственными органами. Таким образом, происходит перенос менеджериальных практик в сферу государственного управления. Теперь, государство и частные компании предоставляют услуги населению. Появляется конкуренция за «потребителя» и соответственно растет качество предлагаемого «товара». При этом, правительство оставляет за собой ведущую роль в этом процессе. Частные организации лишь дублируют некоторые функции государства, не претендуя на руководящую роль Brewer G., De Leon P. The Foundations of Policy Analysis. Homewood, 1983. Успешность государственного менеджмента определяется выбранной стратегией Bozeman В., Straussman J. Public Management Strategies: Guidelines for Managerial Effectiveness. San Francisco, 1991. С. 214 . Одними из первых политиков, которые инициировали переход к новому государственному менеджменту были Маргарет Тэтчер в Великобритании и Рональд Рейган в США. На данном этапе процедура оценивания начала включать в себя внутреннюю экспертизу Furubo J. -E., Sandahl R. A Diffusion-Perspective on Global Developments in Evaluation. J. -E. Furubo, C.R. Ray, R. Sandahl (eds), International Atlas of Evaluation. P. 19. Развитие компьютерной техники позволило улучшить методы сбора и анализа данных, что, в свою очередь, сделало процесс оценивания более качественным и разносторонним. Если в течении первых двух волн под оценкой правительственных программ понимались расчеты, направленные на их оптимизацию, то третья волна характеризуется включением процедуры оценивания в разработку и осуществление данных программ Там же. Для того, чтобы провести оценивание при реализации теории нового государственного менеджмента необходимо рассматривать продуктивность, результативность и действенность той или иной правительственной программы Сморгунов Л. В. Государственная политика и управление. Москва. РОССПЭН, 2006, с.221 . Использование только экономических показателей не позволяет полноценно определить насколько эффективна была реализована государственная программа. Необходимым становится учет политических и социальных факторов. Это значительно усложняет процедуру и требует высоких аналитических способностей от специалистов по оценке. Данный механизм включает в себя анализ проводимых изменений в государственном секторе на всем протяжении этого процесса, начиная от разработки и заканчивая мониторингом результатов. Важно отметить, что подобный способ контроля за изменениями значительно сокращает расходы на деятельность всей административной системы. Третья волна также характеризуется тем, что процедура оценивания становится по-настоящему интернациональным механизмом. Интернациональность заключается не только в простом распространении данного элемента государственного управления в мировом масштабе, но также подразумевает его адаптацию с учетом внутренних особенностей каждой страны. Глобализация современного мира позволяет рассматривать институт оценивания в транснациональных масштабах. Данная проблематика также относится и к вопросам загрязнения окружающей среды, и к экономикам развивающихся стран, и к роли женщины в обществе и т. п Chellmsky E., Shadish W. Evaluation for the 21st century: A handbook, SAGE, 1997, p. 21-23.

Постепенно, реализация концепции нового государственного менеджмента показала, что данная теория не может быть универсальна и тоже имеет свои проблемы. Рыночные механизмы, перенесенные в систему государственного управления, значительно снизили важность демократических ценностей, ухудшили коммуникацию в государственных структурах и изменили институциональную структуру административных систем в ряде стран Волкова А. В. Механизмы и методы внедрения менеджмента публичных ценностей: российские и зарубежные практики. Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. Тамбов: Грамота, 2013. № 12. Ч. 3. С. 43-47.. Основная проблема заключается в ценностном аспекте. Экономический подход к государственному управлению фокусируется на отдельном индивиде и его потребностях. В результате индивидуальные ценности начинают преобладать над общественными, что является причиной нарастающих социальных противоречий в обществе. Граждане перестают чувствовать себя частью политического процесса страны. Это может привести к распространению правового и политического нигилизма и снижению уровня политической культуры в обществе. Для преодоления этой проблемы необходимо наладить коммуникацию между властью и социумом. Политико-управленческие решения должны приниматься в ходе публичных слушаний, которые отражают различные взгляды, представленные в обществе Bartels. K. Public encounters: the history and future of face-to-face contact between public professionals and citizens. 2013. 11 February. DOI: 10.1111/j.1467-9299.2012.02101.x, p.11-12 . Менеджмент публичных ценностей приобретает все большую популярность в современном мире и постепенно заменяет новый государственный менеджмент Сморгунов Л.В. Государство и политика модернизации. Вестник философии и социологии Курского государственного университета. 2010. № 2. С. 132-139. Данный коммуникативный подход положил начало четвертой волне оценивания Цыганков Д., Смирнова М., «Четвертое поколение методов оценивания». Коллоквиум «Оценивание программ и политик: методология и применение»: сборник материалов Вып. I. под ред. Д. Б. Цыганкова,М.: 2007, с. 95-98. В этом случае процедура оценки заключается в вовлечении как можно большего количества акторов политического процесса в механизм разработки и принятия решений. В процессе обсуждений высказываются различные позиции по тем или иным вопросам государственного управления. При этом, учитываются мнения не только разработчиков политико-управленческих решений, но и местных акторов, которые непосредственно столкнутся с реализацией данных решений. Основной задачей оценивания становится нахождение консенсуса в ходе переговоров. Это способствует повышению качества принимаемых решений и улучшению вертикальной коммуникации в обществе. Представители гражданского общества и бизнеса начинают по-настоящему вовлекаться в политический процесс и на деле влиять на принятие решений, что позволяет повысить степень доверия в социуме. Необходимо отметить, что масштабность данной процедуры оценки требует высокой степени подготовленности специалистов, которые ее осуществляют. Переработка всей собранной информации и выработка окончательного решения требуют от аналитиков высокого профессионального и интеллектуального уровня подготовки.

Таким образом, мы кратко рассмотрели историю развития понятия оценивания во второй половине 20 века. Данная информация представляет собой необходимую основу для нашего исследования, так как институт оценки регулирующего воздействия является проявлением одной из последних волн оценивания.

Само же определение оценивания исследователи трактуют по-разному, но при этом, признают, что во многом повторяют друг друга Bemelmans-Videc M.L. Evaluation in The Netherlands 1990 - 2000. Consolidation and Expansion J. -E. Furubo, C.R. Ray, R. Sandahl (eds), International Atlas of Evaluation. New Brunswick and London: Transaction, 2002. P. 94. Выделяют следующие типы оценивания:

1. Анализ институциональной политики

2. Анализ эффективности политических программ («реальная политика»)

3. Мониторинг

4. Оценочное исследование

5. Первичное и вторичное оценивание

6. Внутреннее и внешнее оценивание

7. Предварительное, сопровождающее и итоговое

8. Оценивание всех сторон процесса оценивания

9. Оценивание только лучших случаев проводимых реформ

10. Описательное оценивание Wollman H. Evaluation in Public-sector reform: Toward a 'third wave' of evaluation? H. Wollmunn (ed.). Evaluation in Public Sector Reform, Cheltenham/Northampton: Edgar Elgar, 2003. P. 1 - 11..

Данная классификация в полной мере описывает все многообразие различных видов оценивания и доказывает, что данный процесс направлен на сбор, анализ и обработку всех возможных данных по проводимой политике. Провести оценивание государственной программы означает проанализировать все этапы ее разработки и внедрения. При этом, полноценное оценивание должно начинаться с момента постановки вопроса о разработки данной программы и продолжаться вплоть до полной реализации всех ее целей.

В данном разделе мы показали, что современные системы государственного управления характеризуются обязательным наличием процедуры оценки как одной из главных составляющих политико-управленческого процесса и рассмотрели историко-методологические свойства понятия оценивания.

 
Перейти к загрузке файла
<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>