ПОНЯТИЕ БЮДЖЕТА. БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА УКРАИНЫ

(лекции- 2:00, практические занятия - с часа, самостоятельная работа - 3:00)

План

1. Бюджет, его доходы и расходы. Бюджетная классификация.

2. Составляющие бюджета. Соотношение общего и специального фондов бюджета. Дефицит и профицит бюджета.

3. Бюджетная система Украины.

4. Государственный бюджет Украины.

5. Местные бюджеты.

Основные категории: бюджетная система Украины; государственный бюджет Украины; местные бюджеты; бюджеты местного самоуправления; сводный бюджет; бюджетный период; принципы бюджетной системы Украины; бюджетная классификация; доходы бюджета; расходы бюджета; финансирования бюджета; долг; предельный объем долга; общий фонд бюджета; специальный фонд бюджета; дефицит и профицит бюджета; заимствования; гарантии по выполнению долговых обязательств.

Бюджет, его доходы и расходы. Бюджетная классификация

Центральным звеном финансовой системы государства выступает бюджетная система, состоящая из государственного и местных бюджетов. Роль бюджетов в обеспечении функционирования государства и территориальных общин трудно переоценить. Именно за счет бюджетных поступлений формируются соответствующие денежные фонды, за счет которых финансово обеспечивается выполнение государственных задач и функций, функционирование органов государственной власти.

Анализ бюджетных отношений осуществляется по двум аспектам - экономическим и правовым. Как экономическая категория бюджет является централизованным денежным фондом, аккумулируется на уровне определенного образования (государства или территориальной общины) и управляемых соответствующий орган государственной власти. Бюджет как совокупности экономических отношений вовсе не означает его устойчивости. Определенные корректировки являются обязательными в бюджетных отношениях как на стадии разработки проекта бюджета (годовые изменения доходной или расходной частей бюджета), так и на стадии исполнения (например, во время секвестрации - пропорционального сокращения расходов в процессе выполнения бюджета). Итак, как экономическая категория бюджет охватывает совокупность экономических отношений, связанных с формированием, распределением и использованием определенных централизованных денежных фондов для финансирования задач государственных и административно-территориальных образований и выполнения функций соответствующих органов влади1.

Как правовая категория бюджет является правовым актом, основным финансовым планом образования, распределения и использования централизованного денежного фонда государства или территориальной общины. При этом обязательно нужно различать понятия бюджета (имеется в виду преимущественно экономическая сторона этой категории) и закона (или акта) о бюджете (правовая сторона бюджета). Как правовая категория бюджет имеет следующие особенности:

а) утверждается соответствующим представительным органом государственной влади2;

б) срок действия акта, утверждает соответствующий бюджет, равна бюджетному периоду;

в) как финансовый план закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных отношений.

Примечательно, что в XIX в. выдающийся ученый В. А. Лебедев определял бюджет как роспись государственных доходов и расходов на определенный период, рассматриваемый законодательными учреждениями и утвержден высшей властью. Бюджет (в отличие от сметы) должно быть отражением всего движения финансового управления государства, то есть в нем в четкой системе должны быть указаны все потребности и все средства на их покрытие, чего до

2 Исключительное право утверждения Государственного бюджета с полномочиями Верховной Рады и закреплено в Конституции Украины. Даже тогда, когда функции законотворчества были переданы Кабинету Министров (] 992 -1993 г.) И Декреты Кабинета Министров имели силу законов, был принят один Закон "О государственном бюджете Украины на 1993 год".

достигают разделением всех доходов и расходов на рубрики. Наконец, нужно систематическое сведение их в виде общих итогов. Если бюджет составлен, рассмотрен законодательными учреждениями и утвержден высшей властью, он становится законом финансового хозяйства, который имеет силу на определенный срок. Со времени принятия такого закона на финансовые органы возлагается обязанность собирать государственные доходы в размерах, определенных бюджетом, а на министра финансов - обязанность давать всем городам и лицам средства, определенные для них в бюджети1.

Проще и схематическое понимание бюджета как плана формирования, распределения и использования соответствующих централизованных средств предполагает анализ двух его частей: доходной и расходной. Различают четыре группы доходов бюджета: 1) налоговые поступления; 2) неналоговые поступления; 3) доходы от операций с капиталом; 4) трансферты.

В ч. 2 ст. 9 Бюджетного кодекса определено, что налоговыми поступлениями является установлены налоговыми законами Украины общегосударственные и местные налоги, сборы и другие обязательные платежи. Отметим, что понятие "налоговые поступления» не присуще налоговому законодательству (где используется термин "налоговая система", "система налогообложения", "налоги", "собрание" и т.д.) и применяется исключительно в Бюджетном кодексе. Исчерпывающий перечень общегосударственных и местных налогов, сборов, обязательных платежей дает Закон Украины "О системе налогообложения" (ст. 14, 15), а уже взимания каждого налога или сбора осуществляется в соответствии с отдельным законом или декрета Кабинета Министров Украины. Это касается общегосударственных налогов и сборов (ст. 14 Закона Украины "О системе налогообложения").

Несколько иная ситуация складывается с местными налогами и сборами. Ст. 15 Закона Украины "О системе налогообложения" дает исчерпывающий перечень подобных платежей, механизм которых детализированы в соответствующих статьях Декрета Кабинета Министров Украины "О местных налогах и сборах", а каждый местный налог или сбор применяют на основании решения органа местного самоуправления.

Все возможные доходы и расходы бюджетов отражают и закрепляют в бюджетной классификации, которая является единственным систематизированное группирование доходов, расходов (в том числе кредитование за вычетом погашения) и финансирования бюджета по экономической сущности, функциональной деятельности, организационным устройством и другим признакам в соответствии с законодательством Украины и международных стандартов.

Значение этого документа трудно переоценить. Прежде всего он является основой для составления проектов и исполнения бюджетов: на его основании осуществляют распределение доходов и расходов, финансирование бюджетов, определяют права и обязанности распорядителей бюджетных средств и др. Кроме того, бюджетной классификации применяют для осуществления финансового контроля за своевременностью и в полном объеме поступления средств в бюджеты, их целевого использования; для общегосударственного и международного сравнения бюджетных показателей; для адресного выделения средств, экономического анализа расходов, то есть сведение всех расходов, независимо от их направления, в единые экономические категории.

Бюджетной классификации утверждает министр финансов Украины, о чем обязательно информирует Верховную Раду Украины (это обеспечивает достижение целостности бюджетных категорий доходов и расходов, взаимосвязь между функциональными назначениями и экономическим характером расходов бюджета). Изменения в нее также утверждает министр финансов.

Составляющими бюджетной классификации являются:

1) классификация доходов бюджета;

2) классификация расходов (в том числе кредитование за вычетом погашения) бюджета;

3) классификация финансирования бюджета;

4) классификация долга.

В соответствии с разделом И Бюджетной классификации "Классификация доходов бюджета" в налоговых поступлений относятся:

- Налоги на доходы, прибыль, увеличение рыночной стоимости (подоходный налог с граждан, налог на прибыль предприятий);

- Налоги на собственность (периодические налоги на чистую стоимость имущества, налог с владельцев транспортных средств и других самоходных машин и механизмов);

- Сборы за специальное использование природных ресурсов (сбор за специальное использование лесных ресурсов и пользование земельными участками лесного фонда, сбор за специальное использование водных ресурсов; платежи за пользование недрами, сбор за геологоразведочные работы, выполненные за счет государственного бюджета, плата за землю, плата за использование других природных ресурсов);

- Внутренние налоги на товары и услуги (налог на добавленную стоимость; акцизный сбор с произведенных в Украине товаров; акцизный сбор с ввезенных на территорию Украины товаров; налоги на отдельные категории услуг, плата за лицензии на отдельные виды хозяйственной деятельности, плата за торговый патент) ;

- Налоги на международную торговлю и внешние операции (ввозная и вывозная пошлина, средства, полученные за совершение консульских действий, другие поступления)

- Другие налоги (местные налоги и сборы, плата за предоставление услуг по оформлению документов на право выезда за границу налоги, которые не отнесены к другим категориям; фиксированный сельскохозяйственный налог, единый налог для субъектов малого предпринимательства, сбор на развитие виноградарства, садоводства и хмелеводства).

Неналоговым поступлениям являются:

- Доходы от собственности и предпринимательской деятельности (поступления от превышения валовых доходов над расходами Национального банка Украины; поступления от денежно-вещевых лотерей; поступления от размещения в учреждениях банков временно свободных бюджетных средств, дивиденды, начисленные на акции (доли, паи) хозяйственных обществ; рентная плата, другие поступления; денежных средств, полученных от продажи акций открытых акционерных обществ за компенсационные сертификаты; поступления средств от возмещения убытков сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства);

- Административные сборы и платежи, доходы от некоммерческой и побочной продажи (плата за содержание детей в школах-интернатах, плата за содержание воспитанников школ, профтехучилищ социальной реабилитации, плата за предоставление услуг службой разрешительной системы органов внутренних дел, плата за аренду целостных имущественных комплексов и другого имущества; государственная пошлина, таможенные сборы, единственный сбор, взимаемый в пунктах пропуска через государственную границу Украины);

- Поступления от штрафов и финансовых санкций (суммы, взимаемые с лиц, виновных за ущерб, причиненный предприятию, учреждению, организации перечисление предпринимателями части стоимости изготовленной нестандартной продукции за разрешением на временное невыполнение требований соответствующих стандартов; административные штрафы и другие санкции; поступления сумм штрафных санкций за нарушение правил пожарной безопасности);

- Другие неналоговые поступления (суммы разницы в цене на природный газ; отчисления от сумм превышения расчетной величины фонда оплаты труда; пеня за нарушение сроков расчета в сфере внешнеэкономической деятельности и невыполнение обязательств; доходы от операций по кредитованию и предоставлению гарантий; собственные поступления бюджетных учреждений, плата за услуги, предоставляемые бюджетными учреждениями, другие источники собственных поступлений бюджетных учреждений, дополнительные сборы на уплату пенсий).

Доходы от операций с капиталом определяют, аккумулируя:

- Поступления от продажи основного капитала (средства от реализации бесхозного имущества, сокровищ и т.д.; поступления средств от Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней; поступления от отчуждения имущества, принадлежащего Автономной Республике Крым, находится в коммунальной собственности);

- Поступления от реализации государственных запасов товаров (материальных ценностей государственного резерва и розброньова-ных материальных ценностей мобилизационного резерва);

- Поступления от продажи земли и нематериальных активов;

- Налоги на финансовые операции и операции с капиталом.

К официальным трансфертов Бюджетной классификации отнесены:

- Официальные трансферты от органов государственного управления (средства, поступающие из других бюджетов; дотации; субвенции)

- Средства от правительств зарубежных стран и международных организаций (поступления от секретариата ООН за участие украинского контингента в миротворческих операциях, гранты; дары)

- С другой части бюджета (из общего фонда бюджета в бюджет развития).

Классификация расходов бюджета осуществляется по признакам: функциональными; экономическими; ведомственными; программными.

Классификация расходов бюджета по функциональным признакам позволяет определить приоритеты в деятельности государства; с помощью бюджетного финансирования обеспечить выполнение государством всех задач и функций и имеет следующие уровни детализации:

- Разделы, в которых определяются расходы бюджетов на осуществление соответственно общих функций государства, Автономной республики Крым или органов местного самоуправления;

- Подразделения и группы, в которых конкретизируются направления расходования бюджетных средств на осуществление функций государства, Автономной Республики Крым или органов местного самоуправления.

Такая классификация предусматривает расходы на:

- Общегосударственные функции (содержание высших органов государственного управления, органов местной власти и местного самоуправления; финансовую и внешнеэкономическую деятельность; экономическую помощь зарубежным странам, другие функции государственного управления; фундаментальные исследования, исследования и разработки в области государственного управления, проведение выборов и референдумов, обслуживание долга ; межбюджетные трансферты);

- Оборону (военная и гражданская оборона; военная помощь зарубежным странам; военное образование, исследования и разработки в области обороны, остальная деятельность в области обороны)

- Общественный порядок и судебную власть (деятельность, связанная с обеспечением общественного порядка, борьба с преступностью и охрана государственной границы; противопожарная защита и спасение и судебная власть, деятельность в сфере безопасности государства; содержание уголовно-исполнительной системы; представительские функции в суде; исследования и разработки в области общественного порядка, безопасности и судебной власти; другая деятельность в сфере общественного порядка, безопасности и судебной власти);

- Экономическая деятельность (общая экономическая, торговая и трудовая деятельность; лесное и сельское хозяйство, охота, рыбное хозяйство; топливно-энергетический комплекс, другие виды промышленности и строительство; транспорт, связь, телекоммуникации и информатика, другие отрасли экономики, остальная экономическая деятельность )

- Охрана окружающей природной среды (предотвращение загрязнения окружающей среды и ликвидация его последствий, сохранение природно-заповедного фонда, исследования и разработки в сфере охраны окружающей природной среды; другая деятельность в этой области);

- Жилищно-коммунальное хозяйство (жилищное хозяйство; коммунального хозяйства; исследования и разработки в сфере жилищно-коммунального хозяйства; другая деятельность в этой области);

- Здравоохранение (медицинская продукция и оборудование; поликлиники и амбулатории, скорая помощь; больницы и санаторно-курортные учреждения; санаторно-профилактические и противоэпидемические действия и учреждения, исследования и разработки в области здравоохранения, остальная деятельность в этой области) ;

- Духовное и физическое развитие (физическая культура и спорт; культура и искусство, средства массовой информации, исследования и разработки в сфере духовного и физического развития, остальная деятельность в этой области);

- Образование (дошкольное образование, общее среднее образование, профессионально-техническое образование; внешкольное образование программы материального обеспечения учебных заведений, исследования и разработки в области образования, остальная деятельность в этой области);

- Социальная защита и социальное обеспечение (социальная защита на случай нетрудоспособности; социальная защита пенсионеров; социальную защиту ветеранов войны и труда; социальную защиту семьи, детей и молодежи; социальная защита безработных, помощь в решении жилищных вопросов; .социальний защиту других категорий населения , исследования и разработки в сфере социальной защиты, остальная деятельность в этой сфере).

Экономическая классификация расходов бюджета уточняет использования бюджетных средств по их предметным признакам (заработная плата, аренда, капитальные расходы и т.д.), обеспечивает единый подход к распорядителей и получателей бюджетных средств, позволяет выделить защищенные статьи расходов бюджета. Расходы бюджета за такого типа классификации группируют в единые блоки и определяют текущие расходы, нераспределенные расходы, кредитование за вычетом погашения.

К текущим расходам относятся: расходы на товары и услуги; выплаты процентов (дохода) по обязательствам; субсидии и текущие трансферты.

Капитальные расходы составляют: приобретение основного капитала; создание государственных запасов и резервов; приобретение земли и нематериальных активов; капитальные трансферты.

Нераспределенными есть расходы из резервных фондов Государственного бюджета Украины и местных бюджетов. Состав их определяется Законом о Государственном бюджете Украины или решением соответствующего местного совета.

Перечень расходов, связанных с кредитованием за вычетом погашения, определяет Министерство финансов Украины. К ним относятся: внутренние кредиты за вычетом погашения; внешние кредиты за вычетом погашения.

Ведомственная классификация расходов бюджета определяет распределение бюджетных назначений между главными распорядителями бюджетных средств, которыми ст. 2 Бюджетного Кодекса определяет учреждения в лице их руководителей, которые в соответствии со ст. 22 Кодекса получают полномочия путем установления бюджетных назначений. На ее основании Государственное казначейство Украины и местные финансовые органы ведут реестр распорядителей бюджетных средств.

К ведомственной классификации расходов Государственного бюджета Украины относятся расходы на финансирование Управление делами Верховной Рады Украины, Государственного управления делами, хозяйственного управления, секретариата Кабинета Министров Украины, Верховного Суда Украины, Высшего хозяйственного суда Украины, Конституционного Суда Украины, Генеральной прокуратуры Украины, министерств, государственных комитетов , государственных управлений и комиссий, областных государственных администраций и тому подобное. Ведомственная классификация расходов местных бюджетов определяется в соответствии с решением о местном бюджете (ч. З ст. 22 Бюджетного кодекса).

Программная классификация расходов бюджета предусматривает распределение бюджетных назначений по бюджетным программам. В соответствии со ст. 2 Кодекса бюджетная программа является систематизированным перечнем мероприятий по достижению единой цели и выполнения задач, которые предлагает и осуществляет распорядитель бюджетных средств в соответствии с возложенными на него функций. Разработка, анализ и отбор программ на стадии планирования, составления проекта осуществляет главный распорядитель средств, обосновывая свои предложения. В соответствии с общими положениями Концепции применения программно-целевого метода в бюджетном процессе, одобрена распоряжением Кабинета Министров Украины от 14.09.2002 p., Целью его введения является установление непосредственной связи между выделением средств и результатами их использования.

Если функциональная классификация бюджетных расходов лишь определяет общий тип расходов из бюджета, то каждая программа имеет четко соответствовать ее целям, что отражено в структуре кодирования программной классификации расходов Государственного бюджета. Код программной классификации состоит из семи знаков, которыми кодируется информация о главного распорядителя, бюджетную программу, институциональные и инвестиционные проекты, резервный фонд, капитальные-вложение, направления выполнения бюджетной программы. Код обозначают цифрами от «1» до «9».