БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС

(лекции- 4:00, практические занятия - 2:00, самостоятельная работа - 3:00)

План

1. Понятие, содержание и принципы бюджетного процесса.

2. Участники бюджетного процесса и их полномочия.

3. Составление проектов бюджетов.

4. Рассмотрение и принятие проекта закона о Государственном бюджете Украины и проектов решений о местных бюджетах.

5. Исполнение бюджетов. Соотношение банковской и казначейской форм исполнения бюджетов.

7. Отчетность об исполнении бюджетов.

Основные категории: бюджетный процесс; бюджетный цикл; закон о Государственном бюджете Украины; решение о местном бюджете; участники бюджетного процесса; распорядители бюджетных средств; главные распорядители бюджетных средств; получатели бюджетных средств; бюджетные назначения; составление проектов бюджетов; бюджетные запросы; основные направления бюджетной политики; рассмотрение и принятие закона о Государственном бюджете Украины, решений о местных бюджетах; содержание закона о бюджете; исполнения бюджетов; единый казначейский счет; казначейская форма исполнения бюджетов; бюджетная роспись; смета; бюджетное ассигнование; бюджетное обязательство; кассовые разрывы; секвестр бюджета; бухгалтерский учет и отчетность о выполнении Государственного бюджета Украины; отчетность об исполнении местных бюджетов.

Понятие, содержание и принципы бюджетного процесса

С помощью правовых норм государство тщательно регламентирует отношения, возникающие с момента формирования всех видов бюджетов до момента отчетности об их выполнении, устанавливает порядок и последовательность действий участников бюджетных правоотношений. Процессуальные нормы бюджетного права закрепляют порядок получения государством доходов, их распределения между различными бюджетами и использования, обеспечивая осуществление государством и местным самоуправлением задач и функций.

В юридической литературе изложены много мнений относительно сущности и содержания бюджетного процесса. Традиционным является определение его как совокупности действий уполномоченных органов государства и местного самоуправления по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов, а также составления, рассмотрения и утверждения отчета об их выполнении, осуществляемых в соответствии с нормами бюджетного права. Исходя из этого, в широком смысле бюджетный процесс является деятельностью соответствующих органов, основанная на властных полномочиях и подчинена строгим процедурам в области бюджета.

В ст. 2 Бюджетного кодекса Украины дано несколько иное определение бюджетного процесса: регламентирована нормами правовая деятельность, связанная с составлением, рассмотрением, утверждением бюджетов, их выполнением и контролем за их выполнением, рассмотрением отчетов об исполнении бюджетов, составляющих бюджетную систему Украины. Как видим, это определение является достаточно удачным, поскольку не предусматривает стадию составления и утверждения отчетов об исполнении бюджетов, которая обеспечивает обратную связь бюджетной деятельности и реализацию принципов гласности, прозрачности и эффективности.

Бюджетная деятельность имеет циклический и периодический характер. Бюджетный цикл, в отличие от бюджетного периода, равного календарному году, охватывает промежуток времени от начала формирования бюджета на плановый год до утверждения отчета о его выполнении. Итак, бюджетный цикл охватывает: 1) период формирования бюджета, 2) выполнение бюджета, 3) льготные бюджетные сроки (время действия прошлогодних ассигнований на капитальные вложения), 4) период отчетности. Сейчас бюджетный цикл в Украине составляет около 2,5 года.

Бюджетный процесс состоит из соответствующих стадий, определяются содержанием и характером деятельности государственных органов, благодаря этому такая деятельность приобретает новые качества.

Традиционно в бюджетном процессе выделяют пять стадий:

1) разработка и составление проекта бюджета;

2) рассмотрение проекта бюджета;

3) утверждение проекта бюджета;

4) исполнения бюджета;

5) составление, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета.

Выделение таких стадий обусловлено логикой и исторической природой самого бюджетного процесу2, поскольку они охватывают всю деятельность государственных органов, начиная от осознания необходимости осуществления расходов на соответствующие потребности, их прогнозирования, выявления источников дохода для их покрытия и тому подобное. Но в ст. 19 Бюджетного кодекса Украины закреплено четыре стадии бюджетного процесса, а именно:

1) составление проектов бюджетов;

2) рассмотрение и принятие закона о Государственном бюджете, решений о местных бюджетах;

3) выполнение бюджета, в том числе при необходимости внесения изменений в закон о Государственном бюджете Украины, решение о местных бюджетах;

4) подготовка и рассмотрение отчета о выполнении бюджета и принятие решения по нему.

Такие стадии проходят все бюджеты, составляющих бюджетную систему Украины: государственный бюджет и местные бюджеты. Учитывая то, что источником образования всех бюджетов является национальный доход страны, который имеет динамический характер и зависит от развития экономики и исчисляется обычно ежегодно, законодательные и исполнительные органы, которые принимают участие в составлении, утверждении и исполнении бюджетов, каждый раз заново, периодически и систематически обновляют состояние отношений, размеры доходов и расходов бюджетов. Все стадии бюджетного процесса

1 Ранее действующим Законом "О бюджетной системе в Украине» от 29.06.1995 г.. Были закреплены именно такие стадии бюджетного процесса, тщательно регламентированы процессуальными нормами бюджетного права, что обеспечивает четкое планирование и соблюдение бюджетной дисциплины. При этом указанные выше стадии бюджетного процесса происходят в четкой последовательности, одна за другой, и порядок их ни в коем случае не может быть изменен. Кроме того, каждая стадия бюджетного процесса, в свою очередь, состоит из нескольких этапов, которые также обязательны.

На каждой стадии бюджетного процесса решаются вопросы, которые не могут быть рассмотрены в другое время. Например, вопрос о предоставлении межбюджетных трансфертов, закрепленные процентных отчислений от общегосударственных налогов и сборов решают на стадии составления бюджета, а окончательно утверждают на стадии принятия закона о Государственном бюджете. Открытие и реализация бюджетных ассигнований осуществляется на стадии исполнения бюджета и только после его утверждения.

Бюджетный процесс на соответствующих правовых принципах, по определенным принципам, какие? гарантией четкого и беспристрастного планирования, эффективного использования средств, соблюдения финансовой (бюджетной) дисциплины и осуществления постоянного контроля за исполнением бюджетов и выражают важные признаки бюджета. Такими принципами являются как принципы, свойственные бюджетной системе Украины в целом, так и только бюджетному процессу. Принципы бюджетной системы закреплены ст. 7 Бюджетного кодекса, а именно: принципы единства, сбалансированности, самостоятельности, полноты, публичности и прозрачности бюджетной системы Украины и др.

Только бюджетному процессу присущи следующие принципы: 1) принцип распределения бюджетных полномочий между органами представительной и исполнительной власти. Так, законодательство устанавливает такое распределение полномочий по стадиям бюджетного процесса: формирования и исполнения бюджета отнесено к компетенции исполнительных органов, а рассмотрение, утверждение и контроль за исполнением бюджета - к компетенции представительных органов;

2) принцип специализации бюджетных показателей, реализуется через бюджетную классификацию, которая, согласно ст. 8 Бюджетного кодекса, закрепляя исчерпывающий перечень доходов и расходов бюджетов, заключается в конкретизации доходов по источникам, а расходов - по целевым направлениям;

3) принцип ежегодности бюджета, то есть обязательного принятия бюджета ежегодно до начала планового года, позволяет выявить тенденции развития страны, исследовать изменения темпа роста производства и тому подобное. Очень важным является принятие государственного бюджета до наступления планового года, поскольку это предполагает и обеспечивает своевременную концентрацию финансовых ресурсов в бюджете и финансирования потребностей государства и общества.

Кроме того, действуют принципы: гласности, предусматривающий широкое обсуждение проекта бюджета, доведение его до населения, публикацию утвержденного бюджета; наглядности - отражение показателей бюджетов во взаимосвязи с экономическими показателями развития Украины; достоверности, что предусматривает использование при формировании бюджета его реальных показателей и др .; последовательности привлечений к бюджетной деятельности государственных органов.

Все стадии бюджетного процесса контролирует Счетная палата, действует от имени Верховной Рады Украины. Это укрепляет финансовую дисциплину участников бюджетной деятельности.