Исполнение бюджетов. Соотношение банковской и казначейской форм исполнения бюджетов
Выполнение бюджета означает полное и своевременное поступление в бюджеты всех предусмотренных законодательством доходов и обеспечения финансирования всех запланированных расходов. Главным в процессе исполнения бюджетов является обеспечение в полном объеме поступления налогов, сборов и других неналоговых обязательных платежей в доходную часть и финансирование мероприятий и программ в рамках утвержденных расходов бюджета. Учитывая то, что средства в бюджет поступают неравномерно, законодательные и исполнительные органы власти могут корректировать выделение бюджетных ассигнований, но в пределах утвержденных бюджетных назначений.
Кроме того, на стадии исполнения бюджета осуществляются контроль за целевым использованием бюджетных средств, предоставленных их распорядителям, бюджетным учреждениям и получателям. Итак, эта стадия бюджетного процесса связана с выполнением доходной и расходной частей бюджета.
В соответствии со ст. 115 Конституции Украины и ст. 47 Бюджетного кодекса Кабинет Министров обеспечивает и отвечает за выполнение Государственного бюджета Украины. Министерство финансов осуществляет общую организацию и управление процессом выполнения государственного бюджета, координирует деятельность участников бюджетного процесса по вопросам его исполнения.
В Украине с 1997 г.. Применяют казначейскую форму обслуживания Государственного бюджета Украины. Наряду с этим в мире выделяют три системы исполнения бюджета: 1) банковскую, 2) казначейскую и 3) смешанную. В Украине не всегда действовала казначейская форма выполнения бюджета. Так, согласно Закону "О бюджетной системе в Украине", кассовое исполнение бюджета с 1995 г.. Мало осуществляться Государственным бюджетным банком Украины - единственным в то время кассовым центром государства. Это предусматривало сосредоточение бюджетных средств на едином счете этого банка и использования средств государственного бюджета также через этот банк. Сбор и учет поступлений в бюджет осуществляли кредитные учреждения.
По казначейской формы выполнения бюджета органы Государственного казначейства Украины осуществляют:
1) операции со средствами государственного бюджета;
2) расчетно-кассовое обслуживание распорядителей бюджетных средств;
3) контроль бюджетных полномочий при зачислении поступлений, принятии обязательств, проведении платежей, а также
4) ведение бухгалтерского учета и составление отчетности о выполнении государственного бюджета.
Учитывая это казначейства выполняют обязанности по организации исполнения бюджетов и управления всеми бюджетными средствами. Они являются как бы "кассирами" распорядителей бюджетных средств, бюджетных учреждений и получателей бюджетных средств, поскольку непосредственно осуществляют от их имени соответствующие платежи за счет средств бюджетов.
Итак, казначейская система исполнения бюджета означает сведение всех средств бюджетов всех уровней на едином счете, который открывают по имени органов Государственного казначейства в учреждениях уполномоченных банков.
В соответствии с Положением о едином казначейском счете, утвержденного приказом Государственного казначейства Украины от 26.06.2002 p., Единый казначейский счет - это счет, открытый Государственному казначейству Украины в Национальном банке Украины для учета средств и осуществления расчетов в Системе электронных платежей Национального банка Украины. Он является основным счетом государства для проведения финансовых операций и эффективного управления средствами государственного и местных бюджетов через систему электронных платежей Национального банка Украины.
Единый казначейский счет объединяет средства субсчетов, открытых в Государственном казначействе Украины (центральный уровень), управлением Государственного казначейства в Автономной Республике Крым, областях, городах Киеве и Севастополе. В балансе Государственного казначейства Украины открыт соответствующий единый казначейский счет.
Управление Государственного казначейства в Автономной Республике Крым, областях, городах Киеве и Севастополе (территориальным управлением Государственного казначейства) счета в Национальном банке не открывает.
Итак, непосредственным участником Системы электронных платежей Национального банка Украины является именно Государственное казначейство Украины.
Для отражения операций, проведенных через Систему электронных платежей в течение банковского дня, в Системе Государственное казначейство и территориальное управление Государственного казначейства открывают технические счета. В балансе Государственного казначейства Украины открыты соответствующие субсчета территориальных управлений.
Операции, проведенные органами Государственного казначейства через Систему, отображают на техническом счета Государственного казначейства и соответствующих технических счетах территориальных управлений, в балансе Государственного казначейства - на соответствующем едином казначейском счете и субсчетах территориальных управлений. Государственное казначейство Украины руководит расходными операциями территориальных управлений с помощью механизма установления лимита технического счета и лимита начальных оборотов в Системе.
В органах Государственного казначейства, в свою очередь, открыто: 1) счета для зачисления поступлений, предусмотренных законодательством Украины; 2) счета распорядителям и получателям бюджетных средств; 3) счета предприятиям, учреждениям, организациям и т.п. по операциям, не относятся к операциям по выполнению бюджетов, но в соответствии с требованиями законодательства, обслуживаются органами Государственного казначейства.
Функционирование единого казначейского счета обеспечивает: возможность быстрой мобилизации средств, которые в течение дня поступают на счета, открытые в органах Государственного казначейства, и использование их для проведения бюджетных расходов и осуществления других операций, не противоречащих законодательству Украины; предоставление информации органам законодательной и исполнительной власти по осуществленным на едином казначейском счете операциям; оптимальные возможности для принятия представителями законодательной и исполнительной власти оперативных решений по обеспечению эффективного использования средств бюджетов.
Необходимость применения казначейской формы выполнения бюджета обусловлена следующими факторами: 1) неустойчивой и неудовлетворительной деятельностью коммерческих банков, которые действовали недостаточно оперативно при зачислении доходов в бюджеты и оплате платежных поручений при использовании бюджетных средств; 2) банковская форма выполнения бюджета не обеспечивала проведение тщательного контроля за целевым использованием бюджетных средств, что не давало возможности бюджетам быть прозрачными и эффективными; 3) распорядители бюджетных средств в таком случае не имели возможности оперативно корректировать распределение и предоставление ресурсов их получателям.
Государственный и местные бюджеты выполняют по соответствующим росписями. Бюджетная роспись - это документ, который определяет распределение доходов и финансирования бюджета, бюджетных ассигнований главным распорядителям бюджетных средств в определенные периоды года в соответствии с бюджетной классификации. Так, Государственный бюджет Украины выполняют по расписанию, утвержденному министром финансов Украины в соответствии с бюджетными назначениями в месячный срок после вступления в силу закона о Государственном бюджете Украины. До утверждения росписи министром финансов Украины утверждают временная роспись на соответствующий период.
Росписи местных бюджетов составляют финансовые управления на местах и утверждают соответствующие руководители местного финансового органа. Эти документы составляют соответственно общий и специальный фонды бюджета в разрезе главных распорядителей средств и по полной экономической классификации расходов бюджета.
Утвержденные росписи передают на бумажных и электронных носителях Государственному казначейству Украины и Комитета Верховной Рады Украины по вопросам бюджета. Причем в случае внесения изменений в росписей эти органы обязательно должны быть проинформированы об этом. Государственное казначейство Украины в течение трех рабочих дней после утверждения росписи доводит главным распорядителям выписку из росписи, является основанием для утверждения в установленном порядке смет, планов ассигнований и планов использования бюджетных средств.
На основе бюджетной росписи соответствующие органы начинают выполнять бюджеты по доходам. Выполнение доходной части бюджетов непосредственно возложено на органы взыскания, к которым согласно Бюджетному кодексу, относятся налоговые, таможенные и другие государственные органы, которым законом предоставлено право взыскивать в бюджеты налоги, сборы (обязательные платежи) и другие поступления. Эти органы контролируют полноту, своевременность и правильность исчисления и зачисления обязательных платежей в соответствующие бюджеты.
Исполнение бюджетов по доходам предусматривает осуществление таких функций органами государственного казначейства: установление порядка открытия и непосредственного открытия счетов в управлениях Государственного казначейства Украины для зачисления налогов и сборов (обязательных платежей) в бюджеты и в государственные целевые фонды; ведения бухгалтерского учета доходов бюджета в соответствии с Планом счетов бухгалтерского учета выполнения государственного и местных бюджетов, утвержденного приказом Государственного казначейства Украины от 28.11.2000 г.. в разрезе кодов бюджетной классификации доходов и типов операций; распределение платежей в государственный бюджет согласно нормативам отчислений, утвержденных законом Украины о Государственном бюджете Украины на соответствующий год, и перечисление по назначению распределенных средств; осуществление распределения в размерах, определенных законодательством, других платежей, зачисляемых в государственный бюджет, и перечисление по назначению распределенных средств; подготовка расчетных документов и возврат излишне или ошибочно уплаченных платежей в бюджет и тому подобное.
Налогоплательщики уплачивают платежи в бюджет через учреждения банков, в которых они обслуживаются. Банк плательщика перечисляет денежные средства через Систему электронных платежей НБУ на счета, открытые в областном управлении Государственного казначейства Украины в разрезе районов и кодов бюджетной классификации доходов.
Итак, все доходы Государственного бюджета зачисляются непосредственно на единый казначейский счет, что обеспечивает учет бюджетных средств и усиливает контроль за их движением, позволяет учитывать фактическое наличие средств в бюджетах. Например, налоги, сборы и другие доходы местного бюджета зачисляются непосредственно на счет соответствующего бюджета, открытый в территориальном органе Государственного казначейства.
Исполнение бюджетов по расходам предусматривает осуществление ряда мероприятий, поскольку оно всегда ограничено фактическим наличием средств в бюджете. Это делают в соответствии с Порядком обслуживания государственного бюджета по расходам, утвержденным приказом Государственного казначейства Украины от 25.05.2004 г.. №89.
Бюджетный кодекс ст. 51 устанавливает следующие стадии выполнения государственного бюджета по расходам:
1) установление бюджетных ассигнований распорядителям бюджетных средств на основании утвержденной бюджетной росписи;
2) утверждение смет распорядителям бюджетных средств;
3) принятие бюджетных обязательств;
4) получение товаров, работ и услуг;
5) осуществление платежей;
6) использование товаров, работ и услуг для выполнения бюджетных программ.
Бюджетные росписи является основанием для осуществления ассигнований из бюджетов. Бюджетное ассигнование - это полномочия, предоставленное распорядителю бюджетных средств в соответствии с бюджетным назначением на взятие бюджетного обязательства и осуществление платежей с конкретной целью в процессе исполнения бюджета. Оно также должно быть обязательно утверждено и является основанием для утверждения смет.
Смета является основным плановым документом бюджетного учреждения, предоставляет полномочия относительно получения доходов и осуществления расходов, определяет объем и направление средств для выполнения бюджетным учреждением своих функций и достижения целей, определенных на бюджетный период в соответствии с бюджетными назначениями. Порядок составления, рассмотрения, утверждения и требования к выполнению смет бюджетных учреждений регламентирован постановлением Кабинета Министров Украины от 28.02.2002 г.. В частности, установлено, что Министерство финансов, Министерство финансов Автономной Республики Крым, местные финансовые органы доводят до главных распорядителей сведения о предельных объемах расходов и предоставление кредитов из бюджета общего фонда проекта соответствующего бюджета на следующий год, что является основанием для составления проектов смет.
Для правильной и своевременной организации работы, связанной с составлением проектов смет, главные распорядители, руководствуясь соответствующими указаниями Министерства финансов Украины, Министерства финансов Автономной Республики Крым, местных финансовых органов по составлению проектов соответствующих бюджетов на следующий год, устанавливают для распорядителей низшего уровня предельные объемы расходов и предоставления кредитов из бюджета из общего фонда бюджета, срок представления проектов смет и дают указания по их составлению; разрабатывают и сообщают распорядителям низшего уровня другие показатели, которых они должны соблюдаться в соответствии с законодательством и которые необходимы для правильного определения расходов или предоставления кредитов из бюджета в проектах смет; обеспечивают составление проектов смет на бюджетные программы (функции), выполняемые непосредственно главными распорядителями. Главные распорядители рассматривают показатели проектов смет распорядителей низшего уровня относительно законности и правильности расчетов, целесообразности запланированных расходов или предоставления кредитов из бюджета, правильности их распределения в соответствии с экономической классификацией расходов и классификации кредитования бюджета, полноты поступления доходов или возврата кредитов, соблюдения действующих ставок (должностных окладов ), норм, цен, лимитов, а также других показателей в соответствии с законодательством и составляют проекты сводных смет. На основе последних главные распорядители формируют бюджетные запросы, которые подают Министерству финансов Украины, Министерству финансов Автономной Республики Крым, местным финансовым органам для включения в проекты соответствующих бюджетов в установленном ими порядке. Срок рассмотрения показателей проектов смет распорядителей низшего уровня устанавливают главные распорядители так, чтобы проекты сводных смет были своевременно оформлены как бюджетные запросы. В случае ограничения срока формирования бюджетных запросов главными распорядителями Министерство финансов Украины, Министерство финансов Автономной Республики Крым, местные финансовые органы дают разрешение главным распорядителям самостоятельно определять порядок и объем получения необходимых данных для обеспечения своевременного формирования и представления бюджетных запросов. Проекты
смет составляют все учреждения на следующий бюджетный год, если эти учреждения функционировали до начала года, на который планируются расходы и / или предоставления кредитов из бюджета. В случае, если учреждения созданы не с начала года, сметы составляются и утверждаются для каждого учреждения с момента ее создания до конца бюджетного года в общем порядке.
После этой процедуры распорядители бюджетных средств в пределах бюджетных ассигнований, установленных сметами, берут бюджетные обязательства и осуществляют расходы. Бюджетное обязательство - это любое осуществленное в соответствии с бюджетным ассигнования размещения заказа, заключение договора, приобретение товара, услуги или осуществления других аналогичных операций в течение бюджетного периода, согласно которым необходимо осуществить платежи в течение этого же периода или в будущем. При этом важным является положение, что любые обязательства, взятые физическими и юридическими лицами по средствам Государственного бюджета Украины без соответствующих бюджетных ассигнований или с превышением полномочий, установленных Бюджетным кодексом и законом о Государственном бюджете Украины, не считаются бюджетными обязательствами. В таком случае расходы Государственного бюджета на их покрытие не могут осуществляться. Взятие и реализация бюджетных обязательств соответствующими субъектами обязательно учитывают и контролируют государственные органы в соответствии с Порядком учета обязательств распорядителей бюджетных средств в органах Государственного казначейства Украины, утвержденного приказом Государственного казначейства Украины от 09.08.2004 г.. №136.
После получения товаров, работ и услуг в соответствии с условиями взятого бюджетного обязательства распорядитель бюджетных средств принимает решение об их оплате и представляет поручение на осуществление платежа органа казначейства.
Органы казначейства осуществляют платежи только по:
2) наличия соответствующего бюджетного обязательства для платежа в бухгалтерском учете выполнения Государственного бюджета Украины;
2) соответствия направлений расходования бюджетных средств бюджетному ассигнованию;
3) наличия в распорядителей бюджетных средств неиспользованных бюджетных ассигнований.
Итак, распорядители используют бюджетные средства в пределах установленных им бюджетных ассигнований, и только по их поручению Государственное казначейство Украины осуществляет платежи, предусмотренные утвержденной смете бюджетного учреждения.
Отметим, что бюджеты, как государственный, так и местные, выполняются по расходам в пропорциях к общей сумме расходов бюджетов, утвержденных соответственно Верховной Радой Украины и местными советами. Контроль за пропорциональным финансированием осуществляется ежеквартально.
Если в процессе выполнения Государственного бюджета оказывается недо- получения доходов его общего фонда для осуществления бюджетных ассигнований, то Министерство финансов Украины устанавливает временное ограничение ассигнований общего фонда. Если недополучения доходов превышает 15% от предусмотренной расписанием государственного бюджета суммы доходов, то Кабинет Министров Украины представляет Верховной Раде проект закона о внесении изменений в закон о Государственном бюджете Украины относительно сокращения его расходов (секвестра бюджета). При этом могут быть сокращены расходы бюджета по его защищенных статей, перечень которых определяется законом о Государственном бюджете Украины на текущий год. К ним обычно относятся: оплата труда работников бюджетных учреждений, приобретение медикаментов, обеспечение продуктами питания, трансферты населению и тому подобное.
Процедура внесения изменений в закон Украины о Государственном бюджете также предусмотрена Бюджетным кодексом и в случае перевыполнения доходной части бюджета более чем на 15% от запланированных.
В процессе выполнения общего фонда местных бюджетов могут возникать временные кассовые разрывы. Для их покрытия исполнительные органы по решению соответствующих местных советов могут получать краткосрочные займы в финансово-кредитных учреждениях на срок до трех месяцев. Однако Бюджетным кодексом запрещено предоставлять ссуды из одного бюджета в другой.
Решение о внесении изменений относительно доходов и расходов местных бюджетов принимает соответствующий совет по представлению официального заключения местного финансового органа о недовыполнение или перевыполнение доходной части общего фонда соответствующего бюджета.
В процессе исполнения бюджета может сложиться ситуация, когда нужно осуществить непредвиденные расходы, которые не имеют постоянного характера и не могли быть предусмотрены при составлении проекта бюджета. В таком случае расходы осуществляются из резервного фонда бюджета, который формируется именно для этого. Порядок использования средств из резервного фонда бюджета определяется Кабинетом Министров Украины. Решение о выделении средств из резервного фонда бюджета принимают соответственно Кабинет Министров Украины, Совет министров Автономной Республики Крым, местные государственные администрации и исполнительные органы местного самоуправления. Превышение резервного фонда бюджета не может превышать 1% объема расходов общего фонда соответствующего бюджета.
