Правовое регулирование межбюджетных отношений
(лекции- 4:00, практические занятия - 2:00, самостоятельная работа - С часа)
План
1. Понятие и значение межбюджетных отношений.
2. Распределение доходов и расходов между бюджетами.
3. Бюджетное регулирование как основное средство составления межбюджетных отношений.
4. Порядок предоставления межбюджетных трансфертов. Содержание финансовых нормативов бюджетной обеспеченности.
Основные категории: межбюджетные отношения; разграничения расходов между бюджетами; расходы, которые осуществляются из Государственного бюджета Украины; расходы местных бюджетов; финансовые нормативы бюджетной обеспеченности; корректирующие коэффициенты финансовых нормативов бюджетной обеспеченности; корзина доходов бюджетов местного самоуправления; межбюджетные трансферты; дотация выравнивания; субвенция, субсидия, трансферты, предоставляемые из Государственного бюджета Украины местным бюджетам; средства, которые передаются в Государственный бюджет Украины и местные бюджеты из других местных бюджетов; другие дотации.
Понятие и значение межбюджетных отношений
Устойчивость бюджетной системы Украины во многом зависит от характера межбюджетных отношений, поэтому проблема наилучшей построения системы межбюджетных отношений в стране является актуальной. Межбюджетные отношения - это отношения между государством, Автономной Республикой Крым и местным самоуправлением по обеспечению соответствующих бюджетов финансовыми ресурсами, необходимыми для выполнения функций, предусмотренных Конституцией Украины и законами Украины. Целью регулирования таких отношений является обеспечение соответствия между полномочиями на осуществление расходов, закрепленных законодательными актами за бюджетами, и бюджетными ресурсами, которые должны обеспечивать выполнение этих полномочий.
Правовое регулирование межбюджетных отношений осуществляется разделом 4 Бюджетного кодекса Украины.
Межбюджетные отношения отражают взаимосвязи бюджетов различных уровней. Основополагающим для таких отношений является принцип равенства Государственного бюджета во взаимоотношениях с местными бюджетами и равенства местных бюджетов во взаимоотношениях между ними, предусматривающий установление единых для всех бюджетов нормативов отчисления от общегосударственных налогов и сборов, а также единого порядка их уплаты и тому подобное. Кроме того, такие отношения должны основываться на принципах: распределения и закрепления расходов по соответствующим уровням бюджетной системы; разграничения и закрепления на постоянной основе и по временным нормативам регулирующих доходов; выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности бюджетов, что необходимо для выполнения определенных функций; обеспечение равномерного поступления доходов и предотвращения кассовым разрывам; обеспечение заинтересованности в выполнении планов поступления доходов в Государственный и местные бюджеты и тому подобное.
Распределение доходов и расходов между бюджетами
Доходы и расходы всех бюджетов соответственно распределяются, поскольку государство пытается выделить для всех субъектов бюджетного права необходимы для выполнения их функций объемы доходов. При этом должны быть обеспечены сбалансированность всех бюджетов, заинтересованность местных органов в увеличении бюджетных поступлений, предотвращения кассовым разрывам (несовпадение сроков поступления и использования бюджетных средств), бездефицитность бюджетов и тому подобное. Кроме того, доходы и расходы каждого бюджета должны быть в наибольшей степени связаны с подведомственным хозяйством и социальной сферой.
Определенный Бюджетным кодексом Украины распределение видов расходов может осуществляться за счет государственного и местных бюджетов и источников их финансирования. Можно выделить три группы расходов. Так, к первой группе относятся расходы на обеспечение конституционного строя государства, государственной целостности и государственного суверенитета, независимого судопроизводства, а также на другие предусмотренные Бюджетным кодексом расходы, которые не могут быть переданы на исполнение Автономной Республике Крым и местному самоуправлению. Они осуществляются только за счет средств Государственного бюджета Украины. Ко второй - расходы, которые определяются функциями государства и могут быть переданы к исполнению Автономной Республике Крым и местному самоуправлению с целью обеспечения наиболее эффективного их выполнения на основе принципа субсидиарности. К третьей - расходы на реализацию прав и обязанностей Автономной Республики Крым и местного самоуправления, имеют местный характер и определены законами Украины. Эти расходы осуществляются за счет средств местных бюджетов, а также трансфертов из Государственного бюджета Украины.
Государство может предоставлять Совету министров Автономной Республики Крым или органам местного самоуправления право осуществлять расходы только в случае соответствующей передачи бюджетных ресурсов в виде закрепленных за соответствующими бюджетами общегосударственных налогов и сборов (обязательных платежей) или доли их, а также трансфертов из Государственного бюджета Украины.
Итак, бюджеты должны иметь необходимый объем средств для реализации переданных государственных полномочий, для этого доходы бюджетов должны быть должным образом распределены. Распределение доходов относится к полномочиям представительных органов государства, поскольку является одним из основных факторов нормального функционирования устойчивой бюджетной системы страны и жизнедеятельности Украины в целом. Главную роль в этом играет Верховная Рада Украины, которая устанавливает постоянное распределение закрепленных доходов между звеньями бюджетной системы и ежегодный перераспределение регулирующих.
Распределение средств в бюджетной системе может осуществляться, во-первых, в порядке закрепления определенных видов доходов за бюджетами разного уровня на постоянной или долговременной основе, во-вторых - в порядке бюджетного регулювання1.
Закрепленные доходы - это доходы, которые постоянно действующими нормативными актами отнесены к доходной части бюджетов определенного уровня на неопределенный срок в размере территориального поступления полностью или в твердо фиксированном размере (нормативе). Например, закрепленными за Государственным бюджетом Украины являются поступления от внешнеэкономической деятельности, которые полностью на неопределенный срок закреплены за ним; платежи за пользование недрами общегосударственного значения и тому подобное.
Налоги и сборы, которые закреплены Бюджетным кодексом Украины на постоянный основе за бюджетами местного самоуправления и учитываются при определении объемов межбюджетных трансфертов, составляют корзину доходов местного самоуправления.
Закрепленные доходы создают основу доходной базы каждого бюджета. Однако для полного покрытия потребностей каждого бюджета их недостаточно, поэтому его нужно сбалансировать с помощью других доходных источников. Это достигается прежде всего с помощью регулирующих доходов и других методов бюджетного регулирования, о которых говорится далее.
Регулирующие доходы - это предусмотренные законом о Государственном бюджете или в решении о бюджете местных органов доходы, поступление которых ежегодно определяют и перераспределяют между различными звеньями бюджетов. Учитывая это размер части каждого такого дохода ежегодно меняется, его определяют в соответствии с потребностями каждого вида бюджета.
Бюджетный кодекс Украины закрепляет перечень доходов каждого звена бюджетной системы Украины, порядок и условия их зачисления в соответствующие видов бюджетов, а также перечень расходов из бюджетов соответствующего уровня.
Состав и структура расходов государственного и местных бюджетов определяются многими факторами, в частности, их предметной направленностью, которая в общем виде отражена в Бюджетной классификации, экономическим содержанием и тому подобное. Однако сейчас в любом случае государству при распределении расходов приходится решать вопрос приоритетности объектов финансирования, поскольку в Украине, как и в любой другой стране мира, недостаточно денежных средств для финансирования всех насущных проблем. Поэтому при планировании расходов бюджетов решают вопрос выбора между конкурирующими потребностями. При этом помимо чисто юридических большое значение имеют экономические факторы, которые зависят от конкретных условий конкретного периода развития страны и ее задач на современном этапе
Расходы бюджетов всех звеньев группируют по предметному признаку в соответствии с Бюджетной классификации Украины. Кроме того, важным является разделение их на текущие расходы и расходы развития.
Текущие расходы - это расходы бюджетов на финансирование сети предприятий, учреждений, организаций и органов, действующих на начало бюджетного года, а также на финансирование мероприятий по социальной защите населения и других мер, расходы на которые не относятся к расходам развития. В составе текущих расходов выделяют расходы бюджета, обусловленные ростом сети указанных выше объектов, указывая все факторы, повлиявшие на объем расходов. Именно с текущих расходов средства направляются на перераспределение финансовых ресурсов в виде межбюджетных трансфертов (дотаций, субвенций).
Расходы развития - это затраты бюджетов на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности, в частности, финансирование капитальных вложений производственного и непроизводственного назначения, финансирование структурной перестройки народного хозяйства, субвенции и другие расходы, связанные с расширенным воспроизводством. Согласно бюджетной классификации такими расходами являются: приобретение основного капитала, оборудования и предметов долгосрочного пользования; капитальное строительство и ремонт; создание государственных запасов и резервов; капитальные трансферты, нераспределенные расходы и тому подобное.
В ранее действующем Законе "О бюджетной системе Украины" в ред. от 29.06.1995 г.. распределение расходов на текущие и расходы развития был закреплен ст. 18. В Бюджетном кодексе, к сожалению, такого деления нет. Определение и закрепление разделения текущих расходов на текущие и расходы развития является очень важным, поскольку их четкое разграничение необходимо для применения механизма сокращения расходов в случае бюджетного дефицита (секвестрации), закрепленного ст. 54 Бюджетного кодекса Украины, в ходе которого, в соответствии с законодательством, первоочередному финансированию подлежат именно текущие расходы.
Расходы между отдельными звеньями бюджетной системы Украины распределяются с учетом таких общих, принципиальных положений, как значимость, подведомственность, подчиненность тех или иных объектов финансирования, их территориальное размещение и тому подобное. Бюджетный кодекс устанавливает перечень расходов всех звеньев бюджетной системы Украины. Этот перечень вместе с бюджетной классификацией является основой структуры расходов ежегодного государственного бюджета.
За соответствующими бюджетами расходы на осуществление полномочий распределяются не хаотично, а по определенным критериям, которые определены ст. 86 Бюджетного кодекса. Так, расходы между местными бюджетами распределяются по принципу субсидиарности с учетом критериев полноты предоставления услуги и приближения ее к непосредственному потребителю. Учитывая это установлены следующие виды расходов:
1) на финансирование бюджетных учреждений и мероприятий, обеспечивающих необходимое первоочередное предоставление социальных услуг, гарантированных государством, и которые размещены ближе к потребителям;
2) на финансирование бюджетных учреждений и мероприятий, обеспечивающих предоставление основных социальных услуг, гарантированных государством для всех граждан Украины;
3) на финансирование бюджетных учреждений и мероприятий, обеспечивающих гарантированные государством социальные услуги для отдельных категорий граждан, или финансирование программ, потребность в которых существует во всех регионах Украины.
Для того чтобы обеспечить стабильное, целевое, объективное, своевременное и эффективное осуществление расходов, в Бюджетном кодексе закреплено распределение их между конкретными видами бюджетов: Государственным бюджетом Украины, бюджетом Автономной Республики Крым, бюджетами областными, районными, районными в городах и местного самоуправления. Например, из Государственного бюджета Украины осуществляются расходы на:
1) государственное управление (законодательную и исполнительную власть, Президента Украины);
2) судебную власть;
3) международную деятельность;
4) фундаментальные и прикладные исследования и содействие научно-техническому прогрессу государственного значения, международные научные и информационные связи государственного значения;
5) национальную оборону;
6) правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства;
7) образование (среднее, профессионально-техническое, высшие учебные заведения, основанные на государственной форме собственности, и др.);
8) здравоохранение (первичную медико-санитарную, амбулаторно-поликлиническую и стационарную помощь; специализированную, высокоспециализированную, амбулаторно-поликлиническую и стационарную, санаторно-реабилитационную и т.п.);
9) социальную защиту и социальное обеспечение (государственные специальные пенсионные программы, государственные программы социальной помощи, государственные программы и мероприятия для детей, молодежи, женщин, семьи, государственные программы поддержки строительства (реконструкции) жилья для отдельных категорий граждан и т.п.);
10) культуру и искусство (например, государственные культурно-образовательные программы, государственные театрально-зрелищные программы);
11) государственные программы поддержки телевидения, радиовещания, прессы, книгоиздания, информационных агентств;
12) физическую культуру и спорт;
13) государственные программы поддержки регионального развития и приоритетных отраслей экономики;
14) программы реставрации памятников архитектуры государственного значения;
15) государственные программы развития транспорта, дорожного хозяйства, связи, телекоммуникаций и информатики;
16) государственные инвестиционные проекты;
17) государственные программы по ликвидации последствий Чернобыльской катастрофы, охраны окружающей природной среды и ядерной безопасности, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий;
18) создание и пополнение государственных запасов и резервов;
19) обслуживание государственного долга;
20) проведение выборов и референдумов;
21) другие программы, которые имеют исключительно государственное значение.
Расходы местных бюджетов, согласно Бюджетному кодексу, во-первых, делятся (1) на те, учитываемых и (2) на те, которые не учитываются при определении объема межбюджетных трансфертов; во-вторых, на расходы, связанные (1) с выполнением собственных полномочий местного самоуправления и (2) с выполнением делегированных законом полномочий органов исполнительной власти. К примеру, к расходам местных бюджетов, которые не учитываются при определении объема межбюджетных трансфертов, относятся расходы на:
1) местную пожарную охрану;
2) внешкольное образование;
3) социальная защита и социальное обеспечение (программы местного значения для детей, молодежи, женщин, семьи, социальной защиты отдельных категорий населения;
4) местные программы развития жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства населенных пунктов;
5) культурно-художественные программы местного значения;
6) программы поддержки кинематографии и средств массовой информации местного значения;
7) местные программы по развитию физической культуры и спорта;
8) типовое проектирование, реставрацию и охрану памятников архитектуры местного значения;
9) транспорт, дорожное хозяйство;
10) меры по организации спасения на водах;
11) обслуживание долга органов местного самоуправления;
12) программы природоохранных мероприятий местного значения;
13) управление коммунальным имуществом и др.
Перечень конкретных расходов каждого местного бюджета устанавливает соответствующий совет. Сельские, поселковые, городские, районные в городах советы и их исполнительные органы самостоятельно распоряжаются средствами соответствующих местных бюджетов, определяют направления их использования.
