Правовой статус Национального банка Украины

Верхний уровень банковской системы Украины представлен единственным органом - Национальным банком Украины. В соответствии со ст. 2 Закона Украины "О Национальном банке Украины" от 20.05.1999 г.. (Закон о НБУ) Национальный банк Украины является центральным банком

Украина, особым центральным органом государственного управления, юридический статус, задачи, полномочия и функции которого определяются Конституцией Украины !, этим Законом и другими законами Украины.

Центральный банк в любом государстве является органом. Это обусловлено его специальным правовым статусом, который предусматривает возложение на него ряда специальных функций, которые должен осуществлять только одно учреждение банковской системы - именно центральный банк государства. К таким функциям относятся: обеспечение стабильности национальной денежной единицы, проведение денежно-кредитной политики, эмиссия денег и организация их обращения, организация системы рефинансирования коммерческих банков, банковское регулирование и банковский надзор и тому подобное.

Важнейшей функцией центральных банков является обеспечение стабильности национальной валюты. Об этом свидетельствует ст. 99 Конституции Украины, в которой указано, что обеспечение стабильности денежной единицы является основной функцией центрального банка государства - Национального банка Украины. Обеспечение стабильности национальной валюты является прерогативой Национального банка Украины, и именно поэтому особое значение приобретает закрепление его правового статуса, который бы обеспечивал эффективную реализацию центральным банком Его основной и других функций.

Правовой статус центрального банка как системная категория наряду с функциональной характеристикой включает также предусмотренную нормами права специальную правоспособность субъекта права в вопросах ведения », а также его полномочия, что, учитывая публичные функции Национального банка, составляют его компетенцию2.

Определяющим элементом правового статуса Национального банка Украины является положение, закрепленное в ст. 2 Закона о НБУ Национальный банк Украины является центральным органом государственного управления. Использование законодателем термина "особый центральный орган государственного управления» при характеристике Национального банка Украины является универсальным подходом по двум основаниям.

Во-первых, это законодательное определение подчеркивает государственно-управленческую природу деятельности Национального банка Украины в процессе реализации возложенных на него функций. Национальный банк активно участвует в государственном управлении экономическими процессами в Украине путем проведения денежно-кредитной политики, а также осуществляет специальные управленческие меры в виде административного и индикативного регулирования банковской деятельности.

Во-вторых, таким образом подчеркивается принципиальная особенность правового статуса отечественного центрального банка. С учетом положения ст. 6 Конституции Украины относительно осуществления государственной власти в Украине на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, Национальный банк Украины не входит ни в одну из ветвей власти, выступает важной гарантией его независимости от органов государственной власти. Независимость Национального банка от органов государственной власти следует считать главным принципом его деятельности. Важное значение этого принципа подтверждается практикой законодательного закрепления статуса центрального банка в других странах. В соответствии с ч. 2 ст. 75 Конституции Российской Федерации "защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от второго органов государственной власти" 1. На основе толкования этой конституционной нормы российские специалисты Г. А. Тосунян и А. Ю. Вику-лин отмечают, что Банк России - это самостоятельное звено единой системы государственной власти Российской Федерации. При этом они пришли к выводу о возможности включения в единую систему государственной власти федеральных органов государственной власти, которые не являются органами законодательной, исполнительной или судебной власти, и утверждают, что наличие четвертой "денежных властей" - это не только реальность, присущая Российской Федерации, но и неотъемлемая черта европейской теории и практики государственного будивництва2. При таком подходе нарушается конституционном принципе разделения властей, а также смешивается действующая система государственной власти и система государственного управления.

Принцип независимости центрального банка направлен на обеспечение эффективной реализации его основной функции. Известный польский экономист М. Дембровски подчеркивает, что для выполнения своей основной миссии в области денежной политики центральный банк должен быть полностью независимым как от законодательной, так и от исполнительной власти. Защита органа, ответственного за денежную политику, от политического цикла и политической нестабильности достигается именно его незалежнистю1.

Содержание принципа независимости Национального банка Украины раскрывается в процессе анализа институционального и бюджетного аспектов.

Основная идея институциональной независимости заключается в обеспечении режима невмешательства в деятельность центрального банка со стороны органов государственной власти. Однако, как справедливо утверждает А. А. Селиванов, независимость центрального банка не следует сводить к статусной независимости среди других субъектов управления экономическими процессами, ведь именно национальный банк способен быть единым эмиссионным центром и отвечать за управление всей денежно-кредитной системою2. При таких условиях особое значение приобретает разработка механизма взаимодействия Национального банка Украины с высшими органами государственной власти, поскольку он не может оставаться самоизольованим от других субъектов экономической политики государства. Именно поэтому убедительной представляется предложение А. С. Гальчинского о необходимости построения отношений между законодательными органами, правительством и Национальным банком не в иерархической структуре, а на принципах равноправного партнерства3.

Содержание институциональной независимости Национального банка Украины раскрывается через механизм его отношений с парламентом, правительством и главой государства - Президентом Украины. Особенности форм этих взаимоотношений закреплены в разделе IX Закона о НБУ.

В соответствии со ст. 51 этого закона, национальный банк подотчетен главе государства и Верховной Раде Украины в пределах их конституционных полномочий. Подотчетность означает:

1) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Национального банка Украины Верховной Радой Украины по представлению Президента Украины;

2) назначение и освобождение Президентом Украины половины состава Совета Национального банка Украины;

3) назначение и освобождение Верховной Радой Украины половины состава Совета Национального банка Украины;

4) доклад Председателя Национального банка Верховной Раде Украины о деятельности Национального банка;

5) предоставление Президенту Украины и Верховной Раде Украины дважды в год информации о состоянии денежно-кредитного рынка в государстве.

Мировая практика построения отношений между центральным банком и парламентом свидетельствует о различных формах парламентского контроля за деятельностью центрального банка. Форма правления Финляндии, например, определяет, что Финляндский банк работает под гарантией эдускунты и находится в ее ведении, а его деятельность контролируется уполномоченными, которые избираются эдускунты. В шведской конституции (гл. 9, §12) установлено, что Риксбанк является органом, подотчетным Риксдага - парламента Швеции1.

Особенности взаимоотношений Национального банка Украины с Кабинетом Министров Украины изложены в ст. 52 Закона о НБУ, закрепляет такие их формы:

- Национальный банк и Кабинет Министров Украины проводят взаимные консультации по вопросам денежно-кредитной политики, разработки и осуществления общегосударственной программы экономического и социального развития;

- Национальный банк на запрос Кабинета Министров Украины предоставляет информацию о монетарных процессов;

- Кабинет Министров Украины, министерства и другие центральные органы исполнительной власти на запрос Национального банка предоставляют информацию, имеющую влияние на состояние платежного баланса;

- Национальный банк поддерживает экономическую политику Кабинета Министров Украины, если она не противоречит обеспечению стабильности денежной единицы Украины;

- Председатель Национального банка или по его поручению один из его заместителей могут принимать участие в заседаниях Кабинета Министров Украины с правом совещательного голоса;

- В заседаниях Правления Национального банка могут принимать участие члены Кабинета Министров Украины с правом совещательного голоса;

- Национальный банк Украины имеет право подавать Кабинета Министров Украины в установленном порядке предложения по законодательному урегулированию вопросов, направленных на выполнение функций Национального банка Украины.

Вторым аспектом принципа независимости Национального банка Украины является бюджетная независимость ,, содержание которой включает несколько элементов: во-первых, это условия и порядок участия центрального банка в финансировании бюджетных расходов, в частности, дефицита государственного бюджета; во-вторых, порядок перечисления прибыли банка в государственный бюджет.

В соответствии со ст. 54 Закона о НБУ, Национальному банку запрещается предоставлять прямые кредиты как в национальной, так и в иностранной валюте на финансирование расходов Государственного бюджета Украины. Наличие этой нормы в указанном законе соответствует тенденциям мировой практики законодательного регулирования отношений центрального банка и правительства по поводу привлечения средств Центробанка для финансирования бюджетных расходов. Прямое кредитование правительства центральным банком с целью финансирования бюджетного дефицита представляет реальную угрозу как для монетарной стабильности, так и для финансовой безопасности государства в цилому1. Запрет кредитовать - одно из главных требований нормативно-правовой конвергенции в страны - кандидатов на вступление в Европейский Союз. Как исключение, законами о центральных банках отдельных государств центробанкам разрешается предоставлять краткосрочные кредиты только в целях кассового обслуживания бюджета, ограничивая размер кредитов определенным размером его доходной части. Такой подход дает центральному банку возможность гибко формировать свои отношения с правительством. С одной стороны, нарушается принцип политической неприкосновенности Центробанка, а с другой является корректным с правовой точки зрения инструментом поддержания государственной экономической политики, если это не угрожает денежной стабильности2.

Другое законодательное ограничение по финансированию Национальным банком Украины дефицита государственного бюджета предусмотрено ч. Б ст. 15

1 Одним из факторов глубокой общеэкономического кризиса и гиперинфляции в Украине в течение первой половины 1990-х годов была порочная практика предоставления Национальным банком Украины кредитов Министерству финансов Украины с целью финансирования дефицита Государственного бюджета на основании соответствующих норм законов о Государственном бюджете Украины 1991-1996 pp.

Бюджетный кодекс Украины: "эмиссионные средства Национального банку Украины не могут быть источником финансирования дефицита Государственного бюджета Украины". Лишение правительства неограниченной эмиссионной власти и противопоставление ей представительства финансовых интересов страны -это положение в начале XX в. Л. Н. Яснопольский рассматривал как финансовую конституцию1.

Финансирование бюджетных расходов может осуществляться с использованием инструментов фондового рынка, путем приобретения центральным банком государственных ценных бумаг. Национальный банк Украины, в соответствии с Законом о НБУ (п. З ст. 42), имеет право покупать и продавать на вторичном рынке ценные бумаги в порядке, предусмотренном законодательством Украины. Однако эта норма не запрещает Национальном банке приобретение государственных ценных бумаг при их первичном размещении, что при определенных условиях может представлять угрозу монетарной стабильности в случае, если таким образом центральный банк фактически кредитовать правительство в значительных размерах. Именно поэтому Бюджетный кодекс Российской Федерации содержит норму о невозможности приобретения Банком Росы долговых обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований при их первичном размещении с целью использования их в качестве источника финансирования дефицита бюджету2.

Второй элемент бюджетной независимости Национального банка Украины определяется порядком перечисления доли его прибыли в Государственный бюджет Украины. В соответствии с ч. З ст. 5 Закона о НБУ Национальный банк по итогам года в случае превышения сметных доходов над сметными расходами, утвержденными на текущий бюджетный год, вносит в Государственный бюджет Украины следующего за отчетным года положительную разницу на покрытие дефицита бюджета. Таким образом, основанием перечисления Национальным банком суммы превышения доходов над расходами является фактический состав: а) наличие дефицита Государственного бюджета Украины согласно соответствующему закону; б) превышение сметных доходов над сметными расходами Национального банка за предыдущий, чем за отчетный бюджетный год, который утверждается Советом Национального банка Украины.